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省法制办高建新主任在全省政府法制工作暨“双先”表彰会上的讲话
信息来源:省法制办 发布日期:2018-03-01 浏览次数: 字号: [小] [中] [大]

深入贯彻落实党的十九大精神

全力为高质量发展营造良好法治环境

——在全省政府法制工作暨“双先”表彰会上的讲话

省政府法制办党组书记、主任 

高建新

(2018年2月2日)

同志们:

这次全省政府法制工作暨“双先”表彰会的主要任务是,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,总结交流2017年工作,表彰全省政府法制工作先进集体和先进工作者,研究部署2018年工作任务。近年来,全省各级政府法制机构和广大政府法制工作人员在推进依法行政、建设法治政府过程中,勇于创新、锐意进取、积极履职、无私奉献,为政府法制事业做出了重要贡献,涌现出了一批成绩突出的先进集体和先进个人。根据省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步规范创建达标检查评比表彰活动的规定》,省人力资源社会保障厅、省政府法制办组织开展五年一度的全省政府法制工作先进集体和先进工作者评选表彰活动,树立典型,弘扬先进,进一步激励全省政府法制干部积极进取、奋发向上、争创一流业绩。为推动政府法制工作创新示范,省政府法制办开展了政府法制创新奖评选活动,全省23项创新项目获评为2015-2017年度江苏省政府法制创新奖。开展了依法行政示范创建活动,经申报、审核、公示等程序评选出31个项目为省级示范项目,形成鲜明的工作导向。下面,我讲几点意见。

一、服务大局,积极作为,2017年全省政府法制工作成效显著

2017年,在省委、省政府的正确领导下,全省政府法制系统认真贯彻中央和省委、省政府的决策部署,切实履行职责,各项工作扎实推进,取得了显著成效。

(一)围绕《纲要》贯彻落实,加大法治政府建设推进力度

以贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》为主线,结合江苏经济社会发展实际,统筹部署,开拓创新,加快推进法治政府建设。一是强化法治政府建设督察考核的导向作用。积极统筹协调,做好迎接国务院法制办牵头组织的对《纲要》和放管服改革、生态文明建设确定的重要改革举措贯彻落实情况的专项督察。邀请省人大、省法院、省编办、省司法厅等单位,围绕推动“放管服”改革涉及的规章和规范性文件清理、加强和改进行政应诉、推行法律顾问制度、法治政府建设报告制度等10个方面重要改革举措的落实情况,对全省7个市、县及11个省级部门组织开展了现场督察。组织开展了2016年度法治政府建设考评工作。对2017年度法治政府建设考核考评工作进行改进和优化,将《实施方案》258项指标中,最具基础性、最可量化、具有带动作用的34个指标确定为日常考核内容,优化日常统计报送系统,推进考评对象自查和重点督察相结合,依托“中国江苏网”全年度开展网上满意度调查,探索法治政府建设考核评价的新路径、新方法和新的结果运用形式。常州市委托第三方中国政法大学对2016年该市法治政府建设进行全面评估。盐城市以示范项目创建为抓手,强化依法行政和法治政府建设。二是着力深化行政程序建设。进一步推进重大行政决策规范化管理试点工作。通过组织召开试点工作经验交流会等形式,总结推广第一批试点工作的经验做法。选择南通市、连云港市、宿迁市、南京市玄武区、江阴市、涟水县、省物价局等7家单位作为第二批试点单位。组织召开全省公众参与行政程序建设经验交流会暨现场会,总结推广典型经验,持续推进落实公众参与行政程序建设。建立政府合同审查示范联系点制度,确定20个市、县(市、区)法制办为省政府合同审查示范联系点,积极推进政府合同审查工作探索创新。起草并提请省办公厅印发《关于规范行政裁决工作的意见》,对行政裁决工作作出规范。苏州市深化重大行政决策事项目录化管理,实现全市重大行政决策网上运行工作全覆盖。三是全面推行政府法律顾问制度。着力推动普遍建立政府法律顾问工作机构,完善制度建设,加强面上指导。全省县以上政府实现政府法律顾问制度全覆盖,80%的省政府部门、60%的市县政府部门和70%以上乡镇、街道建立政府法律顾问制度,明确承担工作的机构,部分地区还将法律顾问工作延伸到村和社区。政府法制机构法律顾问主体作用、组织协调作用得到进一步发挥。省政府法制办充分发挥政府外部法律顾问在推进依法行政各个方面的作用,全年邀请法律顾问办理政府法律事务工作40余件次,分别对政府立法、行政复议和应诉、文件制定、批复等行政行为及合法性审查等方面提出法律意见。扬州市建立市政府法律事务专家库和专家咨询员,在全市范围内系统推进政府法律顾问工作。淮安市不断强化法律顾问的高端服务功能,制定《政府法律事务办理工作程序规定》等配套制度。

(二)服务改革发展大局,发挥法治的引领推动作用

主动适应改革和经济社会发展需要,把服务改革发展作为谋划、推动工作的切入点和着力点,切实发挥政府法制职能作用。一是坚持政府立法与改革发展决策相衔接。2017年,省政府法制办审核修改地方性法规草案12件,规章草案8件。13个设区市制定地方性法规、政府规章56件。各市县制定了一大批规范性文件。为深入推进“放管服”改革和生态文明建设,根据中办国办要求,分批组织开展对放管服改革和生态文明建设涉及的43件省地方性法规的清理工作,取消和下放行政权力事项71项。全省13个设区市和58个省级部门涉及放管服改革和生态文明建设的地方性法规、规章废止62件,修改56件,规范性文件废止6206件,修改183件。为深入实施创新驱动发展战略,研究审核《苏南国家自主创新示范区条例》,这是全国首部规范以城市群为基本单元的自主创新示范区综合性法规,在全国较早将改革容错机制纳入法规。坚持以立法引领生态环境保护,审核完成《江苏省太湖水污染防治条例修正案(草案)》,通过制度创新,引导流域企业提高环保标准,促进太湖流域产业转型和优化升级。着力解决群众普遍关注的热点难点问题,审核完成《江苏省城乡生活垃圾处理条例(草案)》《江苏省挥发性有机物污染防治管理办法》,助力环境整治和“蓝天保卫战”。根据中央促进农村集体经济发展、深化农村产权制度改革的要求,制定《江苏省农村集体资产管理条例》。关注社会热点问题,审核完成《江苏省道路交通事故社会救助基金管理办法》,确立了救助基金的追偿保障机制。不断改进立法工作机制,拓宽社会各方有序参与政府立法的途径。选择社会关注度高的《江苏省女职工劳动保护特别规定》召开立法听证会,选择专业性、技术性强的《江苏省开发区条例》《江苏省挥发性有机物污染防治管理办法》《江苏省上下外国船舶管理办法》等地方性法规规章召开专家论证会。注重政策和法规规章解读,就《江苏省价格争议调解处理办法》《江苏省传统村落保护办法》的施行举行新闻发布。镇江市制定出台了国内第一部关于古籍保护的政府规章《镇江市古籍保护办法》。南京市出台《关于南京江北新区行政管理事项的决定》,为新区深化改革预留空间。二是加大规范性文件和政府重大事项合法性审查力度。2017年,省政府法制办共办理各类重要文件合法性审查58件,受理相对人提出的规章、规范性文件合法性建议审查12 件。收到各设区市人民政府、省政府各部门、省直管县(市)报送备案登记的规章和规范性文件213件。制定发布了《省政府法制办公室关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》,建立健全文件起草单位、公文管理机构和合法性审查机构三者协同配合的联动机制。根据省政府要求,积极组织开展政府战略合作协议、框架协议、收费公路、区划调整、水源地保护和拟上市公司历史沿革确认等行政行为和民商事活动等法律事务的合法性审查,切实保障政府依法决策、依法办事。按照省政府的部署,集中对1980年1月1日至2002年12月31日期间2945件省政府及省政府办公厅文件进行大规模清理,对其中存在问题的129件文件制发征求意见函。三是积极稳妥推进行政执法体制机制改革。围绕制约深化改革的体制机制障碍,突出改革实效,着力推动法治重要改革举措落地生效。积极开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等三项制度试点工作。做好国家试点地区海门市试点工作的组织实施,加强指导协调,并及时组织专家开展总结评估。认真总结,提请省政府向国务院法制办报告试点工作情况。在镇江市、泰兴市、沭阳县、省环保厅、省水利厅推进以“三项制度”为主要内容的省级行政执法程序优化试点工作。稳步推进相对集中行政处罚权工作,进一步拓展镇域相对集中行政处罚权工作覆盖区域,继续探索在街道、功能区开展相对集中行政处罚权工作,推动在市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、农林水利、城乡建设、海洋渔业等重点领域相对集中行政处罚权。对2014年以来省政府批准开展相对集中行政处罚权工作的地方开展专项督查。宿迁市积极推进行政执法管理流程化、监督链条化、培训常态化“三化”机制建设,提升执法规范化水平。与省编办共同牵头推进第二批相对集中行政许可权改革试点,完成对无锡市、泰州市等11个市县、南京江北新区和19家省级以上开发区相对集中行政许可权改革试点方案的审核工作。南通市在全省率先在企业市场准入和投资建设两大领域进行相对集中行政许可权改革试点,受到广泛关注。全面落实省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议确定的重点任务,制定出台了“两法衔接”移送程序规定。省海洋与渔业局与省公安厅联合出台了《关于加强全省海洋与渔业行政执法与公安机关执法衔接工作的指导意见》。

(三)着力依法高效化解社会矛盾,提高争议纠纷处理能力

充分发挥复议、应诉和仲裁在化解社会矛盾、服务经济发展中的作用。一是积极做好行政复议工作。2017年,全省收到行政复议案件13248件,受理11549 件,同比分别增长19.9%、16.9%,审结10684件。省政府收到行政复议申请888件,受理561件,同比分别增长27.6%、38.9%,审结383件。其中,撤销、确认违法、责令履行共31件,直接纠错率8.1%。承办迎接国务院监督案件75件、国务院裁决案件答复34件、国务院裁决案件现场办案协助65件。根据案件数量大幅增加、类型相对集中等实际,改进案件审理方式,灵活运用书面审查、实地调查、公开听证等方式审查不同类型的行政复议案件。起草制定《关于全面做好行政复议被申请人行政复议答复举证工作的意见》,明确了行政复议被申请人答复举证工作的基本规范。印发省政府行政复议委员会通报8期,通过行政复议典型案例分析、传递国法办最新指导意见等方式,加强对全省行政复议工作的指导。推进全省行政复议工作信息化建设,开发了行政复议、行政应诉办案统计系统。目前全省640个行政复议机构完成了系统的基础设置,普遍使用系统进行案件登记和办理。连云港市在全省率先实行行政诉讼司法文书电子送达。积极推行行政复议文书网上公开制度,拟定了《江苏省行政复议文书网上公开办法》。扬州市、苏州市、镇江市、常州市、省公安厅等已在本地区、本部门实施行政复议文书网上公开。南京市积极推进行政复议公开听证,听证率占办结案件的75%。积极研究相对集中行政复议权改革,经广泛调研起草改革方案上报省政府。二是切实提升行政应诉能力。2017年,全省办理行政应诉案件13044件,同比增长10.69%。办理以省政府为被告的行政应诉案件423件,同比增长20.17%。省政府法制办自行办理案件占比85.34%,委托办理应诉案件占比14.66%,基本实现行政应诉案件以自行办理为主的目标。起草拟定《行政应诉规范程序》,规范行政应诉工作流程和职责。加强对行政应诉中的热点、难点问题交流研讨,先后8次组织召开各类典型案例研讨会。起草拟定《江苏省行政应诉办法》,规范行政机关行政应诉行为,提高行政应诉水平。会同省环保厅共同代表省政府提起3起环境污染民事公益诉讼,目前其中1起已审结案件巨额索赔获得支持。三是加强对仲裁工作的联系与指导。2017年各设区市仲裁机构共受理案件6300余起,涉案标的额162.33亿。积极发挥省仲裁学会对全省仲裁机构的联系协调指导作用,组织召开了省仲裁学会年会,积极谋划2017年全省仲裁发展的思路。切实加大仲裁宣传力度,提升仲裁影响力。加强仲裁队伍业务能力建设,省政府法制办委托华东政法大学继续教育学院对全省仲裁员进行业务培训。指导各地方仲裁委员会的换届工作,常州、扬州、南京、苏州、泰州仲裁委员会的换届工作已顺利完成。

(四)着眼打造高水平的政府法制干部队伍,加强履职能力建设

高度重视提高政府法制干部综合素质,努力打造一支政治强、懂专业、敢担当的高素质专业化政府法制队伍。一是切实推动法治能力建设。邀请专家向全省600余名政府法制工作者进行《民法总则》专题培训,提高对新修订法律条文的正确理解和适用能力。加强行政复议应诉人员培训和资格管理,举办行政复议办案系统使用培训,组织开展600余名行政复议应诉人员参加资格考试。召开依法行政统计报送系统信息员队伍培训座谈会,促进法治政府建设考评日常考核规范化。组织省政府法制办中青年干部培训班,邀请理论界和实务界的专家进行专题讲座,切实加强中青年干部素质和能力建设。徐州市从2009年至今,坚持每年举办两次领导干部法制讲座,连续三年举办高质量法治专题培训班。泰州市开通“泰州政府法制”微信公众号,设动态资讯、法制监督和法治论坛三个功能板块,传递法制信息。昆山市举办社会治理重点领域行政执法业务培训班。二是注重对基层工作的服务指导。通过组织召开年中全省政府法制工作座谈会、印发2017年法治政府建设年度计划,对全省政府法制工作进行总体部署和重点安排。组织召开深入学习贯彻十九大精神全面推进政府立法工作研讨会、全省行政复议工作座谈会和全省行政复议案件研讨会,研讨政府立法和行政复议应诉工作中的难点、热点问题和重大疑难复杂案件。对贾某某滥用信息公开申请权案件进行研究处理,为我省从行政角度破解滥用信息公开申请权问题提供了范例。三是聚焦热点难点开展法治实务研究。组织开展国有建设用地使用权出让合同行政条款相关情况专题调研,向省政府提出决策建议。吴政隆省长及2位副省长作出批示,给予充分肯定。针对法治政府建设中出现的新情况新问题,筛选确定了行政复议与行政监察衔接制度研究等11个课题对外招标进行研究。编辑并公开出版《<法治时代>政府法制研究专辑》一书,促进理论成果服务于改革决策。组织召开了行政协议诉讼中行政机关原告资格问题研讨会。无锡市开展依法行政与综合执法改革调查研究,将70余篇调研报告汇编成册,为综合执法改革提供理论指导。

(五)紧扣巡视反馈意见整改落实,开创党建工作新局面

针对十二届省委全覆盖巡视指出的问题,分析存在问题原因,研究整改措施,全面落实“一岗双责”,着力加强机关党建工作。一是集中力量抓好问题整改。将2017年确定为机关党建工作巡视反馈意见整改年,省政府法制办机关党建工作46条整改措施全部落实到位,出台了26项意见要求。各级认真制定方案,明确整改的目标措施和责任要求,以钉钉子精神抓好全面整改,出台了一系列措施意见,有力推进机关党的建设。二是“两学一做”学习教育常态化制度化。坚持把学习教育与政府法制工作结合起来,以学习“7·26”重要讲话和十九大精神为重点,深刻领会习近平总书记关于全面依法治国重要讲话精神,不断增强学习教育实效。中心组学习正常化,领导干部带头辅导形成制度。响应省委省级机关工委要求,组织开展了“‘两聚一高’先锋队行动”。机关党组织采取“请进来、走出去”的方式开展教育,组织党员干部到井冈山、延安、上海、嘉兴等革命圣地参观学习。镇江市丹徒区法制办开展了“政府法制先锋行”活动。一批优秀党员、优秀党务工作者和先进党支部受到表彰。三是党风廉政建设抓得紧抓得实。在派驻纪检组有力指导和监督下,持续加强党风廉政建设各项工作,认真落实中纪委、省纪委会议精神,坚持预防为主、惩防并举。采取多种形式,开展纪律教育和警示教育,严肃“六项纪律”,筑牢党员干部思想防线,没有发现违反纪律的人和事。省政府法制办组织召开党风廉政建设大会和落实责任制专题分析会,明确责任清单,签订责任书,组织力量编写《廉政风险防控手册》,邀请反腐题材作家讲课等,严格廉洁自律,严格落实责任,加强监督检查。认真组织开展“找补改提”抓落实行动,全省法制系统的工作作风明显改进,群众满意度持续提高。

回顾2017年工作,在充分肯定成绩的同时,我们应当清醒地看到,目前还存在一些亟待解决的问题,主要有:一是新的形势下政府法制工作如何更好地服务改革发展大局,发挥法治引领和规范作用,有待进一步探索和实践。二是在提高制度建设质量、增强执法监督效能、提升行政复议水平等方面,有待进一步改进和创新。三是政府法制机构队伍力量与承担的繁重任务不相适应的状况,随着法治进程的推进而更加突出,特别是县级政府法制机构普遍力量薄弱。对此,我们必须高度重视,不断加大工作力度,努力加以解决。

二、深入学习贯彻党的十九大精神,切实把握新时代政府法制工作总体要求

2018年是贯彻落实党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,也是加快建设法治政府的关键之年。党的十九大关于新时代新矛盾、新思想新方略、新目标新任务的重大论断和重要论述,蕴含着丰富的法治元素、法治精神、法治要求。政府法制工作面临着大发展的重要机遇。2017年2月,习近平总书记在与国务院法制办党组书记袁曙宏同志谈话时指出:“法制办工作很重要,关键是怎么开展工作”“国务院法制办格局一定要大,一定要树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,为统筹推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局履职尽责、奋发有为”。全省政府法制系统一定要深刻理解习总书记指示要求,提高站位,立足全局,把握大势,聚焦关键,切实把中国特色社会主义新时代的政府法制工作不断推向前进,形成政府法制工作大格局。

(一)做好新时代政府法制工作,必须体现深化依法治国实践要求。习总书记所作的党的十九大报告把坚持全面依法治国确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,对深化依法治国实践作出全面部署。政府法制工作面临新的历史使命。新时代的政府法制工作,需要坚持和运用系统思维,坚持把依法行政、建设法治政府放在依法治国、依法执政的伟大实践中谋划和共同推进。一是要坚持党的领导这个社会主义法治建设的核心和根本。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是建设法治政府的根本保证。党的十九大报告指出,成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治政府建设的领导。这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略安排。对此,全省政府法制系统要进一步增强加快建设法治政府的紧迫感和责任感,在党委和政府领导下,谋划和落实好法治政府建设的各项任务,充分发挥好统筹规划、综合协调、督察指导、政策研究、情况交流等作用,当好党委和政府推进法治政府建设的参谋、助手、顾问。要全面推动落实县级以上地方各级政府及其部门每年第一季度按照规定报告上一年度法治政府建设情况。二是要把握法治国家、法治政府和法治社会一体建设要求。党的十八届四中全会提出:坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十九大在此基础上,进一步提出到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标。这些战略目标和推进要求,对作为依法行政领导小组办公室的各级政府法制机构提出了新任务。在全面依法治国进入系统推进的新阶段,各级政府法制机构要主动适应新阶段的新要求,肩负起保障一体建设、共同推进的参谋助手职责。要在加快建设法治政府的同时,统筹推进法治社会建设。充分发挥职能作用,在政府立法项目的安排上突出加强和创新社会治理领域立法需求,通过制度创新构建共建共治共享的社会治理格局;发挥公众参与的基础作用,依法健全利益表达、利益协调、利益保护机制。改革和完善执法监督、行政复议、行政调解、仲裁等制度,整体推进法治进程。三是要统筹协调政府法制各项工作。充分认识政府法制工作综合性、系统性特征及其内在工作要求。一方面,要进一步关注和全面介入社会经济生活,为改革发展稳定提供制度供给和法治保障;另一方面,要积极形成依法行政推进、政府立法制规、合法性审查、执法监督、行政复议应诉、政府法制研究宣传等各项工作相互之间的关联和贯通。在立法过程中搜集到的法律问题,要向合法性审查、执法监督、行政复议应诉等环节作提示性反馈,执法监督工作则要将立法后评估和行政复议中发现的普遍问题作为工作导向。行政复议应诉汇总存在的问题也需要向立法环节反馈,以便有针对性地改进工作。通过执法监督和行政复议发现的依法行政中的普遍性问题,则应在法治政府建设考评中加以注意,有的还需要通过制度建设予以规范。对于执法监督和行政复议中发现的违法行政问题要探索建立执法执纪衔接机制,增强执法效果。既解决具体问题,还要涉及责任人;既解决个案,还要解决面上问题;既解决行为纠错问题,还要解决深层次问题。

(二)做好新时代政府法制工作,必须体现全面深化改革时代要求。党的十九大围绕党和国家事业发展新要求,对全面深化改革提出了新任务,作出了新部署。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调,2018年要统筹推进党的十八大以来部署的改革举措和党的十九大部署的改革任务,推进基础性关键领域改革取得实质性成果。省委十三届三次全会提出,要在国家顶层设计的框架内,蹄疾步稳推进各项改革,实现改革开放高质量。对此,政府法制工作要围绕全面深化改革的要求,充分发挥政府法制机构职能作用,运用法治思维和法治方式引导和保障重点领域改革任务的推进落实。一是为重大改革措施的推进提供法治保障。国家和省委省政府多次强调要依法推进改革,重大改革要于法有据。吴政隆省长向省十三届人大一次会议所作政府工作报告中指出:2018年要大力破除体制机制障碍,突出抓好具有标志性、引领性、支柱性的重点改革,要重点深化“放管服”改革,推进“不见面审批服务”和基层政务公开标准化、规范化建设,深化国企国资改革,营造支持民营企业发展的良好环境。如何保障重点领域改革措施在法律框架内实施,是我们面临的挑战,也是法制机构施展才能、发挥作用的机遇。政府法制机构既要扎实做好重大改革措施的合法性审查,也要向党委政府提出重大改革措施实施合法路径、方式的建议,确保重大改革在法治轨道上全面推进。二是推动加快形成制度层面的改革成果。按照中央的统一部署,我省积极推进相对集中行政处罚权改革、相对集中行政许可权改革试点、综合行政执法体制改革、经济发达镇改革等重大改革举措,破除相关体制机制弊端,形成了一大批改革实践成果。政府法制机构要积极推动对改革中探索形成的相对成熟的做法和经验进行评估总结,有针对性地解决改革探索中面临的矛盾和问题,推动改革政策转化为法律规范,形成制度层面的改革成果,增强改革实效。比如,总结近年来各地推进镇域相对集中行政处罚权的经验做法,研究制定镇域相对集中行政处罚权规范。又比如,深入总结向乡镇、街道、开发区等基层管理区域下放行政权力的做法,研究制定行政委托办法等,通过立法解决权力下放、行政主体资格的合法性问题。三是加强对改革深层次、综合性问题的调查研究。习近平总书记多次强调,改革要把调查研究突出出来,把存在的矛盾和困难摸清摸透,把工作做实做深做好。政府法制机构要围绕领导关心、群众关切、实践急需的重大改革和重要改革领域,高度关注全面深化改革中出现的体制机制性障碍开展研究,从法治角度拿出具体化、可操作的办法和对策建议,充分发挥理论研究的引领、指导作用。比如,对综合行政执法体制改革、相对集中行政处罚权改革情况开展调研,分析推进工作中存在的困难和问题,研究提出有针对性的措施和方案。又比如,对全省推行的“不见面审批”、告知承诺制的实施情况开展调研,从法治角度提出对策建议。

(三)做好新时代政府法制工作,必须体现法治政府建设基本要求。党的十九大报告对“建设法治政府,推进依法行政”作出重要部署,提出了一系列符合法治规律、体现时代特征的新要求新举措,开启了建设法治政府的新征程。全省政府法制系统要从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度,深刻认识、准确把握建设法治政府的重大意义、本质要求和主要任务,强基础,抓关键,推动落实责任,坚定不移把法治政府建设加快向前推进。一是把依法全面履行政府职能作为法治政府建设的基础。职能科学是法治政府的重要标准,依法全面履行职能是政府的本质要求。加快建设法治政府,首先要求政府严格遵守法定权限和程序,在法律框架内规范决策、依法办事,坚持法定职责必须为、法无授权不可为。这就要求在制度建设中正确处理好政府与市场、政府与社会的关系,引导和推动政府职能转变,更好地体现市场在资源配置中的决定性作用,有效发挥社会力量在管理社会事务中的重要作用,更好发挥政府作用,加强规范政府行为的法规规章及条款内容的制定,推进政府职能和行政程序规范化、法定化,为依法全面履行政府职能提供坚实制度支撑和有力法治保障。切实加大对重大行政决策、规范性文件、政府合同和政府重大事项的合法性审查力度,及时组织清理阻碍政府职能转变的法规规章规范性文件,既注重对公权力的规范,同时注重对私权利的保护。二是把推动严格规范公正文明执法作为建设法治政府的重点。行政执法是法律实施的关键环节,是建设法治政府的重点和关键。习近平总书记强调:“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。2018年,要持续深化行政执法体制改革。以解决权责交叉、争权诿责问题为重点,以建立权责一致、权威高效的行政执法体制为目标,不断深化执法体制改革,适当减少执法层级,合理配置执法力量,整合执法主体,精简执法机构,深入推进综合执法。大力推进行政执法规范化、信息化建设。进一步完善执法程序,改进执法方式,创新执法机制,规范裁量行为,严格执法责任追究,尽快在全省落实“三项制度”。三是推动落实党政主要负责人法治政府建设第一责任人职责。中办、国办印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。加快建设法治政府,领导干部是“关键少数”,各级党政主要负责人则是“关键少数中的关键少数”。苏州市政府出台《政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责实施意见》,明确各级政府主要负责人在推进法治政府建设中的职责清单。这一做法值得各地学习借鉴。各地要充分发挥督查考核对法治政府建设的“指挥棒”和“风向标”作用。加大对法治政府建设重大举措的督察力度,既要督任务、督进度、督成效,又要察认识、察责任、察作风,真正把责任压实、要求提实、考核抓实。做到分工要细、督察要有针对性、考核要科学,一步一步往前推进。改进法治政府建设考核制度机制,建立健全考核法治政府建设的有效举措。把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。

三、牢记使命,开拓进取,全力开创2018年政府法制工作新局面

2018年政府法制工作的总体思路是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,按照省委十三届三次全会部署要求,紧紧围绕推动高质量发展,以新时代要有新气象新作为的担当精神,着力推动事关法治政府建设全局的体制机制创新,以高质量的政府法制工作为打赢“三大攻坚战”、加快建设“强富美高”新江苏提供有力的法治保障。围绕省委、省政府决策部署,年内要重点做好以下几方面工作:

(一)围绕加快法治政府建设,加强统筹协调。围绕贯彻落实《纲要》和《实施方案》确定的基本建成法治政府的目标,以抓铁有痕、踏石留印的作风和干劲将法治政府建设各项任务做深做细做透做实。一是全力抓好《实施方案》确定的年度重点工作的落实。认真履行省全面推进依法行政工作领导小组办公室职责,在省委、省政府统一领导下,谋划和落实好法治政府建设的各项任务和年度重点工作。加大法治政府建设督察考核力度,结合法治政府建设年度重点工作,扎实开展年度考评和专项督察。调研修订《江苏省依法行政考核办法》,改进和完善法治政府建设考评工作,完善考核标准,优化考核方式,规范考核程序,落实考核结果,推动重点领域依法行政工作不断完善。积极开展省依法行政示范项目经验交流、现场观摩等活动,加大宣传力度,扩大品牌效应,切实发挥成熟项目的示范引领作用。认真做好省级机关绩效管理“依法履职”项目考核,合理设定考核指标,公正考核程序,不断提高“依法履职”评价工作的科学化、规范化水平。各地要结合实际,进一步完善贯彻落实《实施方案》的具体措施,切实完成好《实施方案》确定的年度重点工作任务。二是深化政府法律顾问制度。坚持政府法制机构主体作用与发挥外部法律顾问作用相结合,进一步推动普遍建立政府法律顾问制度,加强督查,完善各项工作规则,开展典型案例宣传指导。适时召开全省政府法律顾问工作座谈会,总结推广经验。探索法律顾问发挥作用的有效途径和形式,按照法律顾问的专业特长,分门别类建立咨询专家库,拓展服务工作的广度和深度,加强对法律顾问工作的考评,充分发挥政府法律顾问在重大行政决策、重大改革举措、政府合同和政府重大事项等方面的专业咨询作用。三是进一步推进行政程序制度落实。进一步推动重大行政决策程序化、规范化、法治化。组织召开第二批试点工作成果专家评审会,对第二批7家单位的试点工作成果进行评估论证,推出一批可复制、可借鉴、可推广的经验和模式。结合法治政府建设督察考评,开展重大行政决策程序规范化的督查活动。加强对政府合同审查工作的指导。组织起草优化完善国有建设用地出让合同行政条款指导性意见。组织政府合同审查示范联系点, 编制政府合同合法性审查工作指引以及重点领域政府合同审查标准。推动行政机关结合行政管理开展行政调解工作,研究制定《江苏省行政调解规则》,明确调解范围,完善调解机制,规范调解程序。对全省行政裁决事项进行全面统计分析,推动有行政裁决权的部门依法制定裁决办法,组织召开行政裁决工作座谈会,促进行政裁决工作规范化。

(二)围绕提高制度供给质量,完善制度建设机制。深入贯彻落实中央和省关于加强党领导立法工作的要求,推进科学立法、民主立法、依法立法,以高质量的立法保障高质量的发展。一是加强重点领域政府立法。对涉及经济社会发展全局和广大人民群众切身利益的政府立法项目,优先建议安排,重点推进。突出高质量发展要求、供给侧结构性改革、生态文明建设等重点领域立法。转变立法观念,改变以政府部门需求为导向确定立法项目的工作机制,建立政府需求、部门需求、社会需求相统一的立法项目筛选机制。2018年,省政府法制办将组织审核修改群众关注的《江苏省海洋经济促进条例》《江苏省不动产登记条例》《江苏省职业教育校企合作促进条例》《江苏省居民家庭经济状况核对办法》《江苏省普通国省道管理办法》等地方性法规和省政府规章草案。加强政府立法工作层级间的沟通与协调,减少和避免重复立法。二是改进政府立法制规工作机制。规范立法活动,实现立法过程的科学化,增强立法工作的协调性、及时性、系统性。建立政府规章项目库,探索建立健全科学立项机制。建立健全多方参与的调研论证机制,邀请人大代表、政协委员、政府法律顾问、专家学者等广泛参与政府立法项目的调研论证。健全政府部门之间的立法衔接协调机制,组织开展庭审式立法协调会,切实提升立法工作的质量和效率。简化立法听证程序,组织开展规模小、经常性、多样化的非正式立法听证。2018年省政府法制办要选择3-4件地方性法规规章草案组织立法听证会或专家论证会,各地也应相应开展。三是强化规范性文件合法性审查。着力贯彻省政府领导相关要求,加强与省委、省政府文件办理机构的工作衔接。全面落实《省政府法制办公室关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》,进一步完善规范性文件合法性审查机制。继续开展常态化的规范性文件第三方评价暨专家点评工作,强化对备案规章和规范性文件的实质审查,督促纠错整改,提高审查质效。坚持立改废释并举,定期清理有关规章和规范性文件,对不符合上位法规定、滞后于时代发展需求的规章和规范性文件要及时修订废止。探索开展行政行为中针对具体问题如何适用法律的行政解释。加强对规范性文件的统一管理,健全公众意见采纳情况反馈机制,切实增强公众参与合法性审查的实际效果。

(三)围绕公正文明执法关键,强化行政执法监督。服务经济社会发展大局,改革执法体制,完善执法程序,创新执法方式,坚持严格规范公正文明执法,切实提高执法社会满意度。一是着力深化行政执法体制改革。整合职能相近部门的资源和力量,按照必要、可行的要求,在县级相关领域和镇域相对集中行政处罚权,深入研究镇域相对集中行政处罚权工作,形成可复制可推广的模式,为推进基层治理体系和治理能力现代化,提高新型城镇化质量水平提供体制机制保障。加强综合行政执法体制改革的综合业务指导和法制监督,研究改革试点中存在的问题,提出深化改革的意见和建议。继续做好相对集中行政许可权改革试点方案的审核、指导和协调等工作,探索与改革试点相适应的执法人员资格管理机制。进一步健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送体制机制。二是全面推进行政执法规范化、信息化建设。以推动行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”为核心,切实推进严格规范公正文明执法。积极开展行政执法程序制度优化示范工作,推动全省各级行政执法部门建立健全“三项制度”。加强行政执法信息化建设和信息共享,推动全省行政执法监督平台不断完善,提升执法水平和效率。三是增强行政执法监督力度。加强对行政行为的监督,围绕社会公众反映强烈的问题、行政复议中发现的共性问题组织开展行政执法检查。每年选择1-2个民生、环保领域或者社会公众普遍关注的地方性法规、政府规章开展执法检查,组织开展规章和规范性文件的立法后评估,创新案卷评查方式,有针对性地对相关行政执法行为进行监督,强化行政执法监督实效。

(四)围绕行政复议效能提升,着力推进复议体制改革。牢固树立法治观念,以保障人民群众合法权益为根本,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。一是进一步提升行政复议工作水平。健全行政复议案件审理机制,改进审理方式,加大公开听证方式审理力度,规范行政复议证据审查,强化被申请人的答复举证责任,增强行政复议的公信力和权威性,实现“阳光复议”。推动行政复议案件繁简分流,形成适合于案情简单、多发、同类案件的简易程序,提高办案效率,加强研究重大疑难案件,切实提升个案办理水平。组织开展行政复议优秀业务评选。继续推进行政复议能力建设,推动相关机构设置、人员配备等与所承担的工作任务相适应。研究建立行政复议案件回访、行政复议与监察监督相衔接等工作制度,及时回访申请人,了解复议决定的执行情况,严肃追究被申请人违反行政复议法律制度的行为。加强行政复议、行政应诉工作的信息化建设,完善行政复议应诉案件办理、统计系统,发挥系统跟踪反馈作用。二是积极推进市县行政复议体制改革。选择一批改革意愿强、改革基础好的设区的市,在市本级及其所辖县(市、区)全域范围内,集中行政复议职权,优化行政复议资源配置,创新行政复议机构建设,完善行政复议工作机制,强化复议队伍专业化建设。配套综合执法体制改革,稳步推进省级相对集中行政复议权。三是继续做好行政应诉工作。建立重大行政诉讼案件备案制度,加强对疑难复杂案件的研究分析。运用典型案例,规范行政行为。组织观摩行政诉讼案件庭审,提升应诉能力。规范行政机关负责人出庭应诉,推动参加行政复议听证。开展对全省行政应诉工作的总结指导。研究与法院沟通交流的制度性安排,组织召开行政复议与行政审判联席会议。

(五)围绕增强履职能力,着力提升法治能力水平。高素质的政府法制队伍是完成新时代法治政府建设各项目标任务的重要保证。一是加强政府法制机构队伍建设。进一步完善政府法制机构职能和机构,确保法制机构设置、编制和人员结构与新形势新任务相适应。针对各地普遍反映的基层政府法制力量不能满足日益增长的依法行政建设需要的问题,围绕纲要要求开展督查,推动采取内部调剂、购买服务等方式,重点加强县(市、区)基层法制机构建设。丰富业务技能提升形式,通过组织专题培训班、现场观摩庭审、疑难案件研讨、办案能手评选、法律知识竞赛等多种方式,切实加强法制机构队伍能力建设。二是建立协同推进的工作机制。针对各级政府法制资源不平衡、县级政府法制力量普遍比较薄弱现状,注重统筹协调,加大省市县三级法制资源整合力度,在破解难题、创造特色、树立品牌上下功夫。适应依法行政的需求,善于借助政府法律顾问、公职律师和法律助理等专业力量开展工作,推进法律顾问参与依法行政和法治政府建设常态化、规范化。三是强化政府法制理论研究和宣传。围绕中央和省委、省政府的决策部署,积极研究法治政府建设中的新情况、新问题,推动研究成果运用于政府法制工作实践。加强政府法制部门自主研究能力建设,选择与政府法制工作密切相关的课题开展研究。围绕政府法制工作实践确定主题召开学术研讨会。注重与新闻媒体的沟通合作,继续利用江苏政府法制网、《法治时代》、政府法制简报等载体,展示政府法制工作的特色亮点和经验成果。通过新闻发布会、在线访谈等形式,及时做好政府规章、规范性文件的宣传和解读。

(六)围绕落实全面从严治党要求,全面提升机关党建水平。坚持党的全面领导,坚持把政治建设摆在各项建设的首位,坚持“两学一做”学习教育常态化制度化,努力提升各级党组织的组织力。一是深入学习贯彻党的十九大精神。认真落实中央、省委省政府的要求,分专题组织学习党的十九大报告和新修改的党章,积极用习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员干部头脑,积极用新党章规范党组和基层党组织工作及党员行为,在学深悟透、指导实践上下功夫见成效。二是认真组织开展主题教育。坚持把坚定理想信念作为党的思想建设的首要任务,按照部署要求,积极组织开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。各级党组织要采取多种形式,丰富教育活动,不断强化党史和革命传统教育,打牢党员干部思想根基,增强党员干部干事创业的责任感、使命感,聚焦富民提供政府法制保障,聚力开创政府工作新局面。三是大力加强党组织建设。新党章强化了党组和党支部的职能,对基层党组织建设提出了要以提升组织力为重点等要求。全省法制系统要把这些要求落到实处,严格落实民主集中制、民主生活会、民主评议党员、“三会一课”等制度,积极做好思想政治工作,充分发挥党组的领导核心作用和党支部的战斗堡垒作用。四是深入推进党风廉政建设和反腐败工作。以“永远在路上”的执着把全面从严治党引向深入,持续加强党的作风建设和纪律建设,严格落实党风廉政建设责任制。严格遵守中央八项规定《实施细则》精神,坚决防止“四风”问题反弹,坚决纠正形式主义、官僚主义。坚持抓早抓小、防微杜渐,运用和完善《廉政风险防控手册》,严格检查、监督和讲评。组织开展深入基层的调查研究、服务基层群众的活动,持续改进领导作风和工作作风,严肃纪律,惩治腐败,努力营造风清气正、务实创新的良好氛围。

最后,需要特别强调:防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治是党的十九大和中央经济工作会议提出的“三大攻坚战”,事关“两个一百年”奋斗目标和战略安排的全局。政府法制部门在打赢“三大攻坚战”中负有重要职责,在推进依法行政、政府立法制规、合法性审查、行政执法监督、行政复议应诉、政府法制宣传培训等各项政府法制工作中要全面考虑和落实“三大攻坚战”的要求。2018年我们一定要围绕高质量发展要求,适应我国社会主要矛盾发生变化的实际情况,以高度的责任自觉和使命担当,为打赢“三大攻坚战”提供有力法治支撑和保障。一是加强打赢“三大攻坚战”制度建设。2018年,《关于确定<环境保护税税目税额表>所称其他固体废物具体范围的决定》《江苏省水污染防治条例》《江苏省不动产登记条例》《江苏省居民家庭经济状况核对办法》列入了省立法计划,要全力做好调研、审核修改工作,为“三大攻坚战”提供进一步的制度保障。会同省有关部门研究制定江苏省生态环境损害赔偿办法,对启动程序、环境修复方式及标准等作出规范,促进损害公共利益突出环境问题的解决。二是加强重点领域的执法检查。坚持问题导向,围绕和聚焦社会普遍关注的风险防范、精准脱贫、污染防治热点难点,组织开展执法检查,切实规范权力运行,推动解决不作为、乱作为问题。2018年重点开展《江苏省农村扶贫开发条例》《江苏省大气污染防治条例》等地方性法规规章的执法检查,推动“三大攻坚战”相关制度和措施的落实。三是加强对环境公益诉讼案件的研究指导。围绕环境公益诉讼中的重点难点问题,注重对环境公益诉讼案件范围、原告资格、举证责任承担等实务性问题的研究,为环境公益诉讼提供理论指导。统筹协调以行政机关为原告的环境公益诉讼案件,加大生态环境损害索赔力度,推动生态环境进一步改善。

同志们,深入推进依法行政、加快建设法治政府,为建设“强富美高”新江苏提供坚实法治保障,政府法制机构任务艰巨,责任重大。新时代要有新气象新作为。让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,在省委、省政府的正确领导下,不忘初心、牢记使命、锐意进取、真抓实干,不断开创政府法制工作新局面,为谱写新时代江苏发展新篇章作出更大贡献!